«Порядок и единообразие»: какое место в политической жизни Российской империи занимал Государственный совет

25 лет назад был создан Государственный совет Российской Федерации. Историческим предшественником этого консультативно-совещательного органа был Госсовет времён Российской империи, основанный в 1810 году. Он действовал до начала ХХ века. Входившие в его состав профессионалы помогали царю принимать законодательные решения. По словам историков, коллегиальность в работе Госсовета сводила к минимуму возможность негативных последствий после вступления в силу того или иного законопроекта. Обсуждение нормативных актов в Государственном совете позволяло тщательно их рассматривать и совершенствовать.

• Государственный совет
• РИА Новости

1 сентября 2000 года в России был создан Государственный совет. Историческим предшественником этого консультативно-совещательного органа был Госсовет Российской империи. В его состав входили профессионалы, обсуждавшие важнейшие законы перед их принятием.

Экспертиза законодательных инициатив

Совещательные органы при главе государства существовали в России столетиями, однако, по словам историков, долгое время порядок работы и их функциональные обязанности были размытыми.

В 1711 году Пётр I создал орган власти, который мог не только давать ему советы в области законотворчества, но и управлять государством в период его отсутствия, — Правительствующий сенат. Несмотря на то что он просуществовал вплоть Октябрьской революции, после смерти Петра полномочия сената существенно ограничили. Екатерина I поставила над ним Верховный тайный совет, а при Екатерине II и Павле I в принятии важных решений монарху помогал Совет при Высочайшем дворе.

По словам историков, в начале XIX века система государственного управления в Российской империи находилась в состоянии кризиса. Правительствующий сенат был перегружен различными делами, и в приоритете у него была реализация судебных функций. Во время правления Павла I реальная власть в империи оказалась в руках узкого круга приближённых к царю сановников. Его сын Александр I, ставший монархом после государственного переворота, осознавал необходимость реформ.

В 1801 году Александр ликвидировал Совет при Высочайшем дворе и создал вместо него принципиально новый совещательный орган — Непременный совет. Он помогал царю в принятии решений в сфере внешней и внутренней политики, на нём обсуждали проекты важнейших нормативных актов. Кроме того, совет выполнял отдельные надзорные и контролирующие функции.

«Полномочия Непременного совета не были чётко очерчены, и через некоторое время Александр I охладел к своему детищу, сосредоточившись на обсуждении важных дел с приближёнными из неофициального Негласного комитета», — рассказал в беседе с RT профессор МПГУ доктор исторических наук Виталий Захаров.

В то же время монарх осознавал, что вопросы государственного управления должны быть упорядочены. Он поручил подготовить проект политической реформы одному из своих ближайших сподвижников — статс-секретарю Михаилу Сперанскому.

«Порядок и единообразие государственных дел требуют, чтоб было одно средоточие для общего их соображения. Установление его должно быть соразмерно пространству дел к величию Империи. Оно должно иметь публичное существование, дабы действия власти управляющей не казались самопроизвольными», — написал Сперанский в своей записке «О необходимости учреждения Государственного совета».

Статс-секретарь планировал масштабную административно-политическую реформу, однако монарх в конечном итоге ограничил его замыслы.

• Михаил Сперанский
• РИА Новости

«Сперанский исходил из того, что один человек не в состоянии нести на себе весь груз государственной власти, и рекомендовал в помощь императору создать Государственный совет, наделив его широкими полномочиями. Однако Александр I испугался, что Госсовет сможет превратиться в противовес его самодержавной власти, и решил ограничиться приданием ему статуса законосовещательного органа», — отметил в разговоре с RT заведующий кафедрой истории государства и права МГУ им. М.В. Ломоносова доктор юридических наук Владимир Томсинов.

По его словам, в Государственном совете с привлечением экспертов обсуждались все важнейшие законопроекты и Александр I учитывал итоги этих дискуссий при выборе окончательного решения по тому или иному вопросу.

«Госсовет стал одним из важнейших элементов принятия законодательных решений в России. Законы и другие важные государственные акты должны были проходить через это учреждение», — рассказал в беседе с RT профессор Высшей школы экономики, доктор исторических наук Кирилл Соловьёв.

• Александр I
• © Общественное достояние

При этом последнее слово оставалось за царём. Он мог согласиться как с большинством членов Госсовета, так и с меньшинством, а иногда и вовсе принимал сторону какого-то одного члена законосовещательного органа. Однако в любом случае Государственный совет оказывал влияние на принятие окончательного решения.

«Даже когда монарх соглашался с мнением меньшинства, Государственный совет определённым образом корректировал законопроект, так как он всё равно менялся по ходу обсуждения. Это было горнило, через которое должно было пройти любое принципиальное решение в течение более чем 100 лет в истории Российской империи», — подчеркнул Кирилл Соловьёв.

«Компенсировал недостатки самодержавия»

Госсовет был официально учреждён 1 января 1810 года, однако часть исследователей полагают, что отсчёт его деятельности следует вести с 1801 года, так как новый орган был формально создан на базе Непременного совета. Сперанский стал государственным секретарём — вторым после императора лицом в государстве. Первым председателем самого Госсовета был назначен граф Николай Румянцев. Членов совета утверждал император, исходя из их профессиональной компетентности.

Государственный совет рассматривал проекты новых законов и изменения в старые, обсуждал вопросы внутренней и внешней политики при чрезвычайных обстоятельствах, а также сметы государственных доходов и расходов.

• Парадная, праздничная и обыкновенная форменная одежда членов Государственного совета
• © Общественное достояние

В состав Госсовета на начальном этапе его существования входили Государственная канцелярия, отдельные департаменты (законов, гражданских и духовных дел, государственной экономии, военных дел) и комиссии (составления законов и по принятию прошений). В дальнейшем структура неоднократно корректировалась.

Как отметил Кирилл Соловьёв, в Государственном совете любые законодательные инициативы проходили как своего рода общественную, так и юридическую экспертизу. В результате решения органов власти становились более взвешенными и представляли собой компромисс интересов различных групп.

На начальном этапе существования Госсовету во время длительного отсутствия императора подчинялись все министерства, а его решения автоматически принимали силу закона. Однако в 1832 году полномочия Государственного совета были сокращены.

• Заседание Государственного совета, Илья Репин
• © Общественное достояние

«Госсовет совмещал в себе законосовещательные и экспертные функции. Решения, влияющие на судьбу всего общества, обсуждались специалистами. В совете не было места случайным людям. Это был очень полезный орган в системе власти. Он компенсировал недостатки самодержавия, связанные с единоличным принятием решений. Ведь один человек может ошибаться — например, если ему предоставляют искажённую информацию. А в данном случае это компенсировалось коллегиальным обсуждением опытными государственными деятелями. Госсовет служил своеобразным ограничителем самодержавной власти и при этом не зависел от настроений толпы», — рассказал Владимир Томсинов.

С его точки зрения, в эпоху реформ Александра II рассматривался проект расширения полномочий Госсовета и введения в его состав выборных должностей, однако этот проект так и не был реализован из-за гибели императора.

На фоне революционных событий начала ХХ века 5 марта 1906 года император Николай II издал Манифест о преобразовании Государственного совета. Он наделялся законодательными полномочиями. Половина его членов становились выборными. Их определяли представители «курий» духовенства, губернских дворянских обществ, губернских земских собраний, академии наук и университетов, Совета торговли и местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ, а также финляндского сейма. В новой структуре совета стало меньше департаментов, зато больше комиссий.

Часть исследователей видят в послереформенном Госсовете «верхнюю палату российского парламента», а в Государственной думе — нижнюю. Однако Владимир Томсинов не согласен с такой трактовкой, подчёркивая, что Госсовет и Госдума никогда не создавали единого органа.

• Первое торжественное заседание реформированного Государственного совета Российской империи в зале Дворянского собрания, 27 апреля 1906 года
• © Общественное достояние

Во время Февральской революции Николай II объявил о перерыве в деятельности Госсовета и Госдумы. Однако Государственный совет свою деятельность после этого так и не возобновил. А после Октябрьской революции он был официально упразднён Совнаркомом. Последним председателем совета был назначенный в начале 1917 года правый монархист Иван Щегловитов, ранее занимавший должность министра юстиции Российской империи. Во время Февральской революции он был арестован, а после прихода к власти большевиков — расстрелян.

По мнению экспертов, обсуждение ключевых вопросов управления государством с Госсоветом придавало большую легитимность действиям монарха и делало нормативные акты профессиональнее. В условиях существования империи это был оптимальный механизм выработки государственных решений.

В наши дни при воссоздании Государственного совета учли лучший исторический опыт и внедрили новые практики, отвечающие на вызовы современности. 

Источник